Le 7 mai dernier paraissait, chez Boréal, l’ouvrage que j’ai consacré à l’histoire de l’Union des municipalités du Québec. À l’occasion, et question de redonner vie à ce blogue que j’ai négligé ces derniers mois, voici un petit texte inspiré de l’ouvrage et du récent 75e anniversaire de la création d’Hydro-Québec.

« Créatures des provinces » : c’est le triste qualificatif que l’on accole depuis des lustres aux municipalités canadiennes pour décrire leur absence d’autonomie politique dans l’ordre constitutionnel créé en 1867. Ces dernières années, l’actualité est venue nous rappeler à plusieurs reprises quelles sont certaines des conséquences de ce développement incomplet d’une véritable démocratie locale, mettant du même coup en relief le rôle plus grand que le gouvernement municipal pourrait jouer dans les affaires de la Cité. On pensera, par exemple, à la vulnérabilité juridique de ces municipalités comme Ristigouche qui ont voulu bloquer l’exploration gazière sur leur territoire; ou encore, à l’opposé, à la facilité avec laquelle certaines autres se sont pliées aux pressions de promoteurs immobiliers intéressés par des terrains sur lesquels se trouvaient des bâtiments patrimoniaux « encombrants ». Plus récemment, le projet de loi sur la laïcité du gouvernement Legault a de nouveau soulevé la complexe question du statut de la métropole montréalaise au sein de la société québécoise. Le centième anniversaire de l’Union des municipalités du Québec (UMQ) nous donne l’opportunité de réfléchir à ces problèmes et aux avenues qui pourraient permettre au gouvernement municipal de déployer tout son potentiel, notamment en nous intéressant au rôle central que joua l’homme politique Télesphore-Damien Bouchard dans la création et les premières décennies de l’Union.

Des villes sans citoyens

Le régime municipal québécois est antérieur à la confédération canadienne. Créé en 1855 par l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada, ce palier de gouvernement local fait partie de ces recommandations du rapport Durham que le gouvernement britannique choisit initialement d’ignorer. Alors que Durham espère, un peu comme le pensait Alexis de Tocqueville, que les municipalités pourront servir d’écoles de la démocratie pour les habitants de la colonie, Londres se méfie d’institutions locales qui pourraient se retourner contre l’empire comme ce fut le cas dans les Treize colonies. Le régime mis en place en 1855 est donc conçu d’abord et avant tout comme un outil de contrôle du territoire dont le caractère démocratique est réduit à l’essentiel. Pour citer le chercheur Engin Isin, on crée alors des villes sans citoyens.

L’encadrement de l’État, l’union des municipalités

Ces municipalités, grandes et petites, de comté et de paroisse, urbaines et rurales, sont largement laissées à elles-mêmes par la province de Québec dans les décennies qui suivent sa création en 1867. Il faut attendre la fin de la Première Guerre mondiale pour que l’État québécois décide de les encadrer de plus près. Entre-temps, elles se sont essentiellement chargées de la modernisation de leur territoire et du développement de leur économie. La création d’un Département des Affaires municipales en 1918 met fin à ce laisser-faire. Québec surveillera de plus près ces municipalités dont certaines, il est vrai, peinent à suivre le rythme rapide de l’urbanisation et de l’industrialisation de leur territoire. C’est l’année suivante, dans le cadre d’une réunion de plus de quatre cents délégués assemblés à l’hôtel de ville de Montréal, que l’on crée l’UMQ. Son mandat sera, notamment, de défendre les intérêts de ses membres face au gouvernement provincial. Un des cofondateurs de l’organisation incarnera plus que nul autre les rapports complexes qui se développent entre l’Union et le gouvernement provincial : Télesphore-Damien Bouchard, que son biographe, Frank Guttman, surnommera le « diable de Saint-Hyacinthe ».

Le « diable de Saint-Hyacinthe »

Se distinguant par les idées progressistes qu’il défend – il fait notamment preuve d’un anticléricalisme virulent et est en faveur du droit de vote des femmes –, Bouchard porte bien des chapeaux. Né à Saint-Hyacinthe en 1881, il abandonne ses études en droit pour se tourner vers le journalisme, d’abord à Montréal, où il écrit pour des quotidiens libéraux comme La Presseet La Patrie, ensuite dans sa ville natale, où il devient propriétaire du journal libéral local, L’Union de Saint-Hyacinthe. Bouchard se lance également en politiques municipales, devenant échevin de Saint-Hyacinthe en 1905, puis maire en 1917. C’est un poste qu’il occupera de manière presque ininterrompue jusqu’en 1944. C’est notamment à ce titre qu’il contribue à la création de l’UMQ en 1919. Il en sera 2^evice-président de 1919 à 1927, puis secrétaire-trésorier de 1927 à 1937. Mais ce n’est pas tout : Bouchard s’engage également dans le parti libéral provincial dès 1904 et sera élu député de Saint-Hyacinthe en 1912, poste qu’il occupera également jusqu’en 1944 (sauf entre 1919 et 1923). Maire, député, secrétaire-trésorier, cet acteur politique hyperactif servira de courroie de transmission essentielle entre le monde municipal et le gouvernement québécois, allant jusqu’à occuper simultanément, et pendant une assez brève période, les postes de représentant de l’UMQ à Québec et de ministre des Affaires municipales en 1935.

La commission Lapointe et la tentation de la municipalisation de l’électricité

Loin d’être simplement l’agent du gouvernement provincial au sein de cette association municipale, Bouchard y défend avec vigueur l’autonomie du monde municipal dans toute une série de dossiers, adoptant des positions qui ne plaisent pas toujours à ses collègues députés. Un de ces dossiers est la municipalisation de l’hydro-électricité. Depuis le début du 20^esiècle, nombreuses sont les municipalités québécoises qui, confrontées aux monopoles d’entreprises comme la Montreal Light Heat & Power (MLH&P), sont parvenues à municipaliser la production et la distribution de l’électricité. Si on a récemment souligné le soixante-quinzième anniversaire de la création d’Hydro-Québec en 1944, il faut rappeler qu’avant d’entreprendre cette première nationalisation partielle de l’hydro-électricité dans la province, la tentation a été grande d’emprunter une autre voie, celle de la municipalisation.

C’est en 1932 que l’UMQ et Bouchard se lancent dans cette bataille. Cette année-là, Laprairie demande l’aide de l’Union dans ses démêlés avec la puissante MLH&P. L’UMQ acceptera et décidera de former toute une section consacrée à cette question, accusant avec raison les entreprises de chercher à « faire disparaître de notre province les systèmes électriques exploités par les municipalités ». Bouchard en prend la tête et ne perd pas de temps. Il multiplie les conférences sur le sujet à travers la province, multiplie les interventions dans les médias et auprès de ses collègues du gouvernement provincial. Toute cette activité n’est pas étrangère à la création d’une commission provinciale d’enquête sur le sujet en 1934. Dirigée par l’influent député fédéral libéral Ernest Lapointe, elle doit se pencher sur l’opportunité d’une étatisation – municipale ou provinciale – du secteur de l’hydro-électricité. Bouchard y interviendra interminablement, ayant parlé au fil de ses interventions près de 18 heures en s’appuyant sur un document de plus de mille pages. Il ira jusqu’à s’offrir comme « bouche-trou » lorsqu’un autre témoin doit annuler son intervention le 15 novembre 1934. Il va de soi que Bouchard est un partisan de la municipalisation, critiquant sévèrement au passage son propre gouvernement qui a laissé les entreprises abuser de leur position de monopole aux dépens des municipalités et des contribuables. 

Les chemins qui n’ont pas été empruntés et l’avenir des municipalités québécoises

On connaît la suite : les recommandations de la commission, qui vont dans le sens d’une étatisation de l’hydro-électricité, seront ignorées par le gouvernement Duplessis et, lorsque le moment viendra d’intervenir dans l’ensemble du secteur, c’est un gouvernement provincial en expansion qui s’imposera. Mais il est clair qu’une municipalisation de l’électricité à la grandeur de la province dans les années 1930 aurait considérablement changé la donne pour les « créatures des provinces » québécoises. L’UMQ poursuivra après la Seconde Guerre mondiale ses efforts pour mieux positionner le monde municipal face à l’État québécois, par exemple en proposant la création d’un État-providence « par le bas » au gouvernement Duplessis dans le cadre des travaux de la commission Tremblay au milieu des années 1950, ou encore en lançant une commission d’enquête sur la question municipale en 1986 sous la présidence de Jacques Parizeau. Quant à l’infatigable Bouchard, rappelons pour la petite histoire qu’il sera, brièvement certes, le premier président d’Hydro-Québec en 1944.